这当然是因为帝国实在过于庞大，皇帝不但无法直接牧民，甚至无法直接牧官。

因此不但要在中枢设立有关机构（如吏部、都察院），在地方上也要实行分级管理（分级代理）的制度，甚至在省级之上再派官员。

比如清代官制，省级地方官是承宣布政使（简称布政使）和提刑按察使（简称按察使）。

布政使又称藩台，主管一省的民政和财政；按察使又称桌台，主管一省的司法和监察。

布政使和按察使都有自己的衙门和下属职能部门。

布政使的衙门叫布政使司（藩司），按察使的衙门叫按察使司（臬司），号称二司（明代则还有都指挥使司，号称三司）。

二司是平级单位，平时各行其政，遇到大事则要由二司会议，所以藩司、臬司都相当于省政府。

只不过藩司地位略高（从二品），桌司地位略低（正三品）而已。

藩台和臬台之上，是巡抚和总督。

巡抚和总督都是中央派驻地方的官员，是&ot;省之上级地方官&ot;，也都有中央政府的职衔。

总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副都御史衔，是名义上的监察部部长、副部长；同时还要兼领兵部尚书、侍郎衔，是名义上的国防部部长、副部长，因此也有自己的直辖部队。

总督的直辖部队叫督标，军官有副将、参将；巡抚的直辖部队叫抚标，军官有参将、游击。

总督的辖区，多的有三省，少的一般也有两省（个别一省），巡抚则只管一省。

总督&ot;上马管军，下马管民&ot;，巡抚则基本上只管民，不管军。

但不论权力大小地位高低，巡抚和总督都是代表中央的监省之官。

巡抚和总督监省，省监府，府监县，督抚则由中枢监察之。

这样，从中央到地方，从省、府到县，便都在集权控制之下。

帝国的官员代理制度，应该是万无一失的了。

然而事实似乎并非如此。

第四章官员代理二如此牧民

在帝国的所有代理人中，县官是最低一级官员（正七品）。

县级以下，就没有官了，只有僚或吏（县级以上，则既有官，也有僚或吏）。

同样，在帝国的行政区域中，县也是最低一级地方政权。

县以下，乡、亭、里、什之类，认真说来只是半官方的地方自治组织，不能算作地方政权或地方政府。

所以，地方官也好，地方政府也好，均以县级为最低。

然而县和县官却又是最重要的。

从秦汉到明清，各级行政区域的设立和称谓迭次变化，唯独县制亘古不变。

秦汉时叫县，唐宋元明清时也叫县；秦汉时是最低一级地方政权，唐宋元明清也是。

因此，县，是官员代理的，也是终端。